2016年初，一份由五大國字頭新能源企業聯署的意見函被遞交到了國家發改委。五大新能源國企上書國家發改委反映的主要內容是：對2016年甘肅新能源企業參與電量直接交易意見及建議。

    該意見直陳：2016年甘肅省給新能源的發電量僅有50億千瓦時，其余的發電量，全靠與大用戶簽訂直購電量，或者與各企業的自備電廠簽訂發電權置換交易完成。這種政策在2015年已有所實施，在已進行的交易中，新能源企業將區域標桿電價全部讓出，僅得國家補貼，方可獲得部分發電權，“形成國家補貼新能源、新能源讓出電價，清潔能源補貼污染企業、高耗能企業的怪圈”。

    “就這么說吧，相當于一年下來，企業連貸款利息都還不上，”上述一家新能源企業負責人解釋稱，“這樣下去，以后誰還會再投資新能源建設?”

    據調查了解，這五大國有新能源公司聯名上書國家發改委的背后，牽扯到的是中國風電業的一個陳年舊疴——棄風限電。

    逐年攀升的棄風率

    所謂棄風限電是指在風機設備狀態正常、風也很大的情況下，由于電網消納等原因，不讓風電場發電。

    實際上，棄風問題是伴隨著中國風電企業的發展愈演愈烈。而據業內人士透露，2015年棄風率無疑是最嚴重的一年。

    甘肅一家新能源公司負責人透露，2014年之前，他們的平均棄風率在20%左右，但進入2015年以來，棄風率直線上揚：1至5月，平均棄風率達30%。進入6月后，平均棄風率都在50%以上，最高的7月達到65.7%。據該負責人透露，粗略估算，僅其所在的企業2015年因棄風限電造成的收入損失約為2.9億元。

    另一家寧夏新能源企業負責人稱，寧夏的情況也并不樂觀。他所在的公司從2015年9月起，棄風率開始持續上漲，9月的棄風率為12.68%，10月已漲至36.5%，11月為62%，12月已經達到90%。

    “棄風90%，就是一個風電場有30臺風機，只允許開3臺;如果這個風場是裝機10萬千瓦，那就要白白損失9萬千瓦。”這位企業負責人解釋。

    國家能源局公布的數據證明，高棄風率在2015年的確不是偶發現象。據《2015年上半年全國風電并網運行情況》，2015年上半年，全國平均棄風率達15.2%，同比上升6.8個百分點。其中，棄風率最高的三個地區依次是吉林(42.96%)、甘肅(30.98%)和新疆(28.82%)。

    “2015年應該是史上棄風率最高的一年。”中國風能協會秘書長秦海巖表示，“發改委能源局的官方數據還沒有發布，我們業內估計，全年總棄風電量約為350億度電，直接經濟損失超過180億元。全年的棄風損失幾乎抵消了2015年全年新增裝機的社會經濟效益。”

    然而，真正令業界震動的是，2015年如此高的棄風率并非是由于技術原因，而更多是由于政策原因。“之前風場也會棄風，但一般屬于主動棄風，主要是出于技術或者安全原因。”上述甘肅新能源企業負責人介紹，“但是2015年不一樣了，是明明可以發電，風呼呼刮，但卻不允許你發電。”

    質疑地方政府違法

    “不允許發電”是以要求新能源企業參與電量交易的形式出現的。以甘肅為例，2015年，甘肅省政府和發改委先后推出了三條政策，要求新能源企業參與電量直接交易。

    2015年6月，甘肅省發改委發布了《關于開展2015年新能源直接交易試點的通知》。這份編號為甘發改商價【2015】674號的文件將這項政策的初衷表述為：“為進一步推進電力市場化改革，促進省內新能源產業發展。”

    “但事實上這種政策并不能促進新能源產業的發展。”上述甘肅新能源企業表示。該企業負責人進一步解釋說：“直接交易”的含義是，一個新能源發電場想要發電，必須先參加交易，找到用戶，“人家買多少，才能發多少”;同時，交易價格也必將低于國家規定的標桿電價，因為“報價高，沒競爭力，沒人買啊”。

    根據2006年開始實施的《可再生能源法》：電網應當全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務。

    “但現在變成了不僅不全額收購，而且新能源企業連標桿電價都拿不到，要賤賣，才能發電。”另一家風電企業透露，甘肅省的標桿電價是每度電價0.325元，風電正常上網后，算上國家補貼，每度收入是0.54元。但在直接交易中，這家風電企業最終的平均交易價格只有0.246元/千瓦時，算上國家補貼，每度電收入為0.461元，相當于每發一度電，便直接虧損7分錢，這還不算運營成本和設備折舊。

    2015年11月，甘肅省能源監管辦發布了第二個針對新能源企業的通知。這份編號為甘監能市場【2015】163號的通知表示，將在2016年拿出中國鋁業的蘭州分公司和玉門油田分公司的自備電廠總共20.3億千瓦時的電量，由全省各家新能源公司申報電量，最終在甘肅能源辦監管下“撮合交易”。

    由于傳統企業的自備電廠通常都是火電廠，這種交易通常被稱為“風火電發電權交易”，即風電企業為獲得發電的權力，要先從火電企業購買發電量，而火電企業依靠交易發電權，就可以獲得收入。

    緊接著，2015年12月中旬，甘肅省發改委又推出了“甘肅省2016年電力用戶與發電企業直接交易”政策。在這個政策中，新能源企業不僅要依靠和電力用戶交易獲得發電權，在交易過程中，還要和火電企業去競爭價格。

    “新能源企業本來依法擁有優先全額發電上網的權力，但是現在既不優先，又不全額，還強迫企業去買發電權。”他說，“可是新能源發電項目的預算、規劃、貸款，都是有法律規定的，現在突然全不算數了，導致企業虧損運營，首先是違反了《可再生能源法》;其次是地方政府不講誠信，這樣下去，誰還敢再做投資?”

    類似政策不只出現在甘肅。

    上述寧夏新能源企業負責人透露，從2015年12月中旬開始，寧夏經信委和寧夏電網中心也召開類似會議，提出2016年拿出60億千瓦時的外送電量，由西北五省的新能源企業與火電公司一同進行市場競價，價低者得。

    對于是否參與交易，這位負責人透露，企業的心態比較矛盾：不參加，可能就沒有發電權;參加，卻也無法獲得合理的收入。他透露，2015年下半年，寧夏電力公司已組織過兩次新能源外送競價交價，總計2億千瓦時，最終交易掛牌價僅為0.19元/千瓦時和0.24元/千瓦時，分別比寧夏的標桿電價0.2771元/千瓦時低了8.7分和3.7分。

    他預計2016年新的競價并不會有利于新能源企業。果然，12月17日，他收到了一份《2016年西北送山東(銀東直流)大用戶直接交易公告》，在為這項交易召開的后續會議上，組織者動員新能源企業委托電網公司代理，以“0”標桿電價參與交易。這意味著，新能源企業讓出全部標桿電價，僅得國家補貼電價，才能獲得發電權。

    利益分配問題

    經濟下滑導致全社會用電需求減弱，無疑是2015年棄風率創紀錄的一個重要原因。

    根據國家能源局1月18日發布的數據，2015年，中國全社會用電量55500億千瓦時，同比增長僅有0.5%，相較于2014年下滑3.3個百分點，并且成為1974年以來的最低水平。

    另據中國電力企業聯合會于2015年12月發布的《2015年1-11月份電力工業運行簡況》，在棄風率較高的2015年11月，有11個省份全社會用電量增速為負，其中增速低于-5%的省份全部是風電資源富足的西北省份：甘肅(-10.7%)、新疆(-11.0%)、青海(-11.9%)和云南(-14.4%)。

    在2015年年底國家電網公司發布的《國家電網2015年新能源運行消納情況》中，還將部分原因歸結為跨省跨區輸送通道能力不足的剛性約束。

    這份消納情況直接列舉了甘肅省的情況：甘肅酒泉風電基地裝機規模已超過1200萬千瓦、太陽能發電近600萬千瓦，但用于支持這些電力外送的酒泉-湖南特高壓直流工程直至2015年5月方核準建設開工，預計2017年才能投產，外送通道建設滯后于發電設施2至3年。

    在業內人士看來，這些都只是客觀原因。根本原因還是目前依然以計劃為主導的電力市場體制，以及中國電力市場尚未形成有序的競爭體制。

    “首先，中國多年的計劃經濟延續至今，形成的一個意識和習慣是：優先保證火電的發電量;其次，由于新能源發電有一定的不確定性，比如風電，有風才能發電。”秦海巖說，“所以，目前形成的一個現象是，雖然《可再生能源法》規定了要優先保障可再生能源的發電上網，但各地政府和電網在做電量計劃時，只有火電的計劃電量，而沒有風電、光電等新能源的計劃電量。火電擁有了事實優先的地位。”

    新能源發電量目前在全國總發電量中占比只有4%，在經濟增速強勁、全社會用電需求量大時，這種體制不會給新能源發電項目造成過大沖擊;可一旦出現經濟下滑、用電動力減弱，慣有的“保火電”意識，便會直接威脅新能源發電企業的經濟效益。

    客觀地看，在全社會用電量同比增長僅有0.5%的背景下，不只是風電企業的棄風限電率達到歷史新高，各類型發電企業的平均發電小時均出現了大幅下滑。

    據中國電力企業聯合會于2015年12月發布的《2015年1-11月份電力工業運行簡況》，全國風電設備平均利用小時數同比下降了74小時。然而全國火電設備的平均利用小時數同比下降得更多，達355小時，降幅比2014年同期擴大了94小時，在火電利用小時同比下降的28個省份中，下降最多的云南和福建甚至超過了900小時。

    “火電企業的體量比較大，因此，地方政府首先要面對的是火電企業效益下滑的問題。火電企業同時還牽扯到相關行業的稅收、就業及由此帶來的社會穩定問題。”一位不愿具名的業內專家表示，“也要看到，在大家都吃不飽的情況下，這是一個在錯誤的框架內不得已而為之的辦法。”

    寧夏的情況或許可以作為注腳。據媒體報道，為進一步拉動煤炭增長，寧夏地方政府促成神華寧煤集團與區內16家電力企業簽訂電煤合同，總量為2790萬噸。在一篇題為《寧夏經濟升級版的破局路徑》中，區經濟和信息化委員會相關負責人介紹的經驗之一為：加大電煤合同兌現考核力度，確保區內電廠每天消化寧煤8萬噸。但一些地方政府的做法超出了新能源企業的接受范圍。

    一份云南省工業和信息化委員會下發的《2015年11月和12月風電火電清潔能源置換交易工作方案通知》顯示，云南省工信委要求：因火電企業經營困難，2015年11月、12月，風電場發電量要按一定置換比例，將風電企業的電費收入，按國家批復火電電價的60%支付給火電企業。

    在2015北京國際風能大會的開幕講話中，國家能源局新能源和可再生能源司副處長公開表示：風電消納“不是技術問題，更多是利益分配問題”。

    2015年11月30日，國家主席習近平在氣候變化巴黎大會上發表主旨演講中也表示：中國將實施優化產業結構，構建低碳能源體系，并將盡力達到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實現我們的承諾。”

    在秦海巖看來，能否從制度上解決棄風、棄光的問題，是能否兌現這一承諾的關鍵環節。

    事實上，棄風限電現象已經引起了國家層面的重視。在2015北京國際風能大會上公開表示：風電“十三五”規劃的重點不是裝機和并網目標，而是保持政策的穩定性，并重點解決棄風限電問題;否則，裝機量增加，發電量不增長，將造成投資浪費，“整個行業的發展沒有意義”。

    電力體制改革涉及方方面面，2015年棄風現象創歷史新高，原因也比較復雜，國家發改委正在研究解決辦法。

    2015年12月31日，國家能源局起草下發了《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法(征求意見稿)》。雖然尚在征求意見中，但一些條款已開始向新能源企業傾斜。比如：將可再生能源并網發電項目年發電量劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”，各地電網要優先安排保障性收購部分，如因調度安排等原因導致沒有優先收購，要對可再生能源并網發電項目給予補償。

    上述多家新能源企業表示，如這一管理辦法能夠落實，將有效緩解目前的困局。

    據了解，目前各地新能源企業直接參與電量交易及風火電發電權交易政策，已被緊急叫停，但新的政策仍未公布。<