近年來，我國光伏裝機規模持續擴大，已成為全球最大應用市場。但發展取得突破的同時，也面臨補貼缺口、棄光限電、產能過剩等難題。新形勢下，需要引導市場和行業調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，推動行業向高質量發展。
日前，國家發展改革委、財政部、國家能源局發布《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），提出優化光伏發電新增建設規模、加快光伏發電補貼退坡等。《通知》出臺的考慮是什么？光伏發展節奏要如何把握？國家能源局有關負責人就上述問題接受了記者采訪。
光伏發電行業國際競爭力提升，但也面臨困難和挑戰
近年來，我國光伏裝機規模持續擴大，已成為全球最大的應用市場。光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年全球第一。截至2018年4月底，全國光伏發電累計并網裝機容量已超過1.4億千瓦。
規模擴大，技術水平和產品質量也在不斷突破。2017年國內組件產量達7500萬千瓦，占全球71%，高效電池轉換效率不斷突破。2017年全球前10強光伏組件企業中我國占據了8個，國際競爭力明顯提升。
但是，光伏行業發展取得突破的同時，也面臨一些困難和挑戰。
補貼缺口持續擴大。國家能源局有關負責人介紹，截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展，“如果這種超常增長繼續下去，財政補貼缺口將持續擴大。”
消納問題不容忽視。隨著光伏發電的迅猛增長，一些地方出現了較嚴重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年為11%，2017年降至6%，但個別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。
產能過大存在隱患。“在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業紛紛擴大產能，光伏制造產能過剩、產品和電站建設質量問題有所顯現。”國家能源局有關負責人談道。
他認為，當前需要引導市場和行業根據新形勢調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，從而推動行業有序、高質量發展。
《通知》提到，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模，規范分布式光伏發展，降低補貼強度等內容，“適當調低需要補貼的新增建設規模，將避免形成系統性風險，從長遠講是有利于產業發展的。”該負責人說。
降低電價主要基于技術進步、成本下降等考慮
《通知》明確，普通光伏電站標桿電價統一降低0.05元，一類至三類資源區分別為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元，“自發自用、余量上網”模式的分布式光伏發電補貼標準也降低0.05元，具體為每千瓦時0.32元；符合國家政策的村級光伏扶貧電站標桿電價保持不變。
去年底，國家已經出臺了新增光伏發電上網電價政策。為什么5個月后再次下調普通光伏電站標桿電價和分布式光伏發電補貼標準？
“光伏發電目前是需要財政補貼的行業。實行光伏發電價格退坡，盡快降低補貼標準，是國家太陽能發展‘十三五’規劃已經明確的政策，市場早有預期。”國家能源局有關負責人解釋，此次降低電價的主要考慮是：
一是組件價格快速下降。今年以來，組件價格降速較快，常規組件平均價格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元，少數企業已經報價2元。光伏組件平均價格與去年底相比降幅已達約17%。
二是與光伏領跑者基地招標上限價格銜接。今年以來，國家能源局組織招標的10個應用領跑者基地中標價格，普遍低于同類資源區光伏電站標桿上網電價，每千瓦時平均下降0.24元，降幅約36%。該負責人介紹，“企業投標光伏領跑者基地，需要在2018年光伏標桿電價降低10%的基礎上報價，相當于下降5.5—7.5分作為招標上限價格。由于領跑者基地技術先進，且項目建設邊界條件規范，對土地稅費、棄光率等均有嚴格規定，普通電站完全按照領跑者基地招標上限價格執行過于嚴格，所以此次降低5分。”
三是補貼缺口增長過快。“去年以來，分布式光伏發電呈現高速發展態勢。按照分布式光伏新增1000萬千瓦測算，每年需要增加補貼約40億元，補貼20年，總計需要補貼800億元。分布式光伏發展速度過快，也存在不少風險，需要通過價格杠桿發揮適當調控作用。所以，這次分布式光伏發電補貼標準也相應下調5分。”該負責人介紹。
此外，光伏項目建設周期較短。普通光伏電站的建設周期一般為4至5個月，分布式光伏的建設周期更短。“從實踐看，一年調整一次價格未能及時反映產業發展實際。德國實行固定補貼管理時，先是每年調整一次價格，后來組件成本下降較快，改為一個季度調整一次，再后來改為兩個月調整一次。”該負責人說，“歷次價格調整主要根據技術進步、成本下降情況進行，并沒有固定調價周期。若留‘緩沖期’會帶來‘搶裝’問題，對產業發展造成負面影響。”
對非技術成本低的地區優先下達規模，降低光伏企業負擔
據了解，《通知》出臺后，有些地方電網公司簡單理解為國家要控制光伏的發展，該并網的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發電的補貼也停止了。
對此，國家能源局有關負責人表示，這類行為要立即改正，“光伏發電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發展方向，我們將繼續支持光伏產業健康持續發展。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。”
從目前情況看，光伏發電項目非技術成本高、企業負擔重的問題仍較突出，影響著光伏發電平價上網和市場競爭力。加快光伏發電補貼退坡，降低補貼強度的同時，如何減輕光伏發電企業負擔？
國家能源局有關負責人談道，將通過嚴格執行可再生能源發電保障性收購制度、減少土地成本及不合理收費、鼓勵金融機構將光伏納入綠色金融體系、制止糾正亂收費等增加企業負擔行為、加強政策落實和監管等措施，減輕企業負擔。
“今后我們將把各地落實減輕企業負擔、降低非技術成本情況作為年度規模安排和基地布局建設的重要依據。對非技術成本低的地區優先下達規模、布局基地建設。著力減輕光伏企業負擔，加快實現光伏發電平價上網。”該負責人說。