行業協會是經濟領域的社會組織，是國家治理的重要主體，是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分；能源行業協會是國家能源治理的重要制度力量，在政府失靈和市場失靈領域扮演著“制度補缺者”的角色。黨的十八大以來，中央對社會組織改革發展作出一系列重大決策部署，明確提出加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；要求堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，推動能源體制革命。我們要按照中央部署，加快改革和發展能源行業協會，充分激發和釋放行業協會的能源治理活力。

    科學認識能源行業協會

    政企分開后，企業從“政府的附庸”中分離出來，成為獨立的市場主體，客觀上要求政府轉變職能，實施行業管理，把企業放下去、把行業抓起來，從而在政府與企業之間客觀地產生了一個“中間地帶”，需要在政府和企業之間產生一個能夠起到代表、協調、監督、服務等作用的制度力量（即行業協會），這個“中間地帶”正是行業協會輔助政府和企業優化資源配置、開展專業服務的“新天地”。從根本上說，行業協會導源于行業、企業自身的需要。

    能源行業協會是能源治理的重要制度力量。但是，長期以來，我國政府的能源治理方式是國有化，并歷史地形成了以電力、煤炭、石油為主導的能源分業管理格局；能源發展以生產為中心，能源行業協會的設立圍繞能源的生產和供應展開，協會建設存在著結構不合理、作用不突出、行為不規范等問題。

    結構不合理。在能源產業鏈規劃、建設、生產、運營、消費五大環節中，能源行業協會的設立集中在生產環節，與規劃、建設、運營、消費相關的能源行業協會設立不健全；特別是在買方市場條件下，能源消費者及其組織在行業市場規范操作的監督中起著主導的作用，缺少能源消費者參與的行業管理是不全面的。

    作用不突出。長期以來，外延式增長主導我國能源發展，能源發展以政府為主導、以國有企業為主體，行業協會一直“懸浮”于國家能源治理制度體系，加上協會制度建設的結構性缺陷，能源行業協會在國家能源治理過程中還難以獨立承擔能源市場化條件下應該承擔的職責。

    行為不規范。我國的能源行業協會基本上是由政府簽發“準生證”成立的，屬于典型的自上而下“奉命成立”類型，大部分還不是真正意義上的符合市場經濟發展要求的行業協會，企業往往剛剛擺脫了政府這個“舊婆婆”，又迎來了行業協會這個“新婆婆”，行業協會服務企業、服務行業、服務政府需要行為規范。

    積極拓展能源行協職能

    能源行業協會結構不合理、作用不突出、行為不規范的根本原因在于缺乏符合市場經濟要求的科學的職能定位。理順政府和協會之間的關系，明確界定行業協會的職能，成為激發行業協會能源治理活力的前置性工作。

    （一）積極推進政府轉變能源治理方式

    推動能源體制革命，轉變政府的能源監管方式，構建有效競爭的市場結構和市場體系，從根本上要求改革現行的能源治理模式，改革能源的行業管理模式，發揮消費者按照優勝劣汰原則促進資源優化配置的基礎作用、發揮行業企業作為市場主體的能動作用和行業協會的自律作用、發揮政府部門的規制和保障作用，形成由國家法律約束體系、行業自律管理體系、消費者監督體系三部分組成的行業管理系統。

    當前，能源行業協會能否發揮作用關鍵在于政府職能的轉變，將那些在計劃經濟下屬于政府、但在市場經濟下不屬于政府的職能分別轉移給企業、給市場、給協會組織，強化政府的發展戰略、發展規劃、發展政策、市場監管、公共服務職能，形成政府、市場、企業、行業協會在能源治理中各有其位、各有其職、相互關聯，誰替代誰都不行、誰離開誰也不行的現代化治理新局面。

    （二）切實履行服務會員服務行業宗旨

    能源行業協會是由能源產業鏈同一行業或不同行業同一環節的經濟組織以及相關單位自愿組成的、依照章程自律管理的、依法設立的非營利性社會團體法人。行業協會代表本行業企業的利益，服務會員是能源行業協會的中心工作之一。

    能源行業協會除了服務會員外，還擔負著實施行業自律的重要職責，通過行業自律夯實市場監管的制度基礎。從行業內部看，服務行業的職能主要有：協調會員關系，通過內部磋商協調會員之間的矛盾，反映會員訴求，維護會員合法權益；反映行業意志，通過行業協會制訂并監督執行行規行約，規范行業行為，推進價格協調、反傾銷和反壟斷工作，維護公平競爭。從行業外部看，服務行業的職能主要有：協調外部關系，協調會員與非會員之間、會員與能源消費者之間在生產經營活動中產生的爭議，協調本協會與其他行業協會或者組織的關系，優化和完善行業發展的外部環境；推進產業協同，協調本行業與能源產業其他行業的關系，并根據本行業需要，參與相關產品市場的建設，完善能源市場體系。

    （三）充分發揮行業協會的政務服務作用

    能源行業協會在政府和市場（企業）之間起到了橋梁和紐帶的作用，通過協助政府參與公共管理為政府履職開展能源治理提供輔助性服務，包括授權性服務和有償性服務。

    授權性服務由政府授權行業協會協助政府部門履職，行業協會的職能主要有：決策論證，參與草擬行業發展規劃、行業政策、行業標準；政策解讀，面向社會大眾特別是能源生產經營者和消費者就相關能源法律法規、規章制度、意見、規定、辦法等文件開展第三方解讀；政策評估，對政府部門出臺的行業發展規劃、發展政策開展第三方評估。

    有償性服務由政府通過購買服務形式向行業協會采購，行業協會的職能主要有：課題研究，政府能源行政管理部門通過“政府購買服務目錄”的形式向行業協會委托相關課題研究工作；項目評審，對行業內企業的基本建設、重大的技術改造、技術引進、投資和開發項目進行評估論證；資質認證，開展本行業從業人員技能培訓、資質考核和技術職稱評審工作，對行業生產經營許可、進出口許可進行評估論證，對本行業企業經營許可證年審提出意見。

    大力推進行業協會改革

    （一）全面推進行業協會政會分開

    現有的能源行業協會普遍存在“半官半民”的性質，造成這種性質模糊的根源是協會成立時的政府主導所致。部分行業協會名義上聲稱為企業服務，實際上只收錢不辦事，除要求企業入會交納會費外，基本不開展任何對企業生產經營有實際效用的服務，認為每年出個企業名錄，發幾份行業簡報就把工作做完了。背后的根本原因在于政府還在為協會供血，協會與政府沒有脫鉤，企業對協會的作為沒有發言權，只有被動的接受權。因此，政會分開改革及切實履行為企業、為行業服務的宗旨應當作為今后行業協會改革的基本方向。

    具體而言，能源行業協會政會分開改革要從職能、結構、工作人員、財務等方面入手，與政府及其部門、企事業單位徹底分開；行業協會不得與國家機關、企事業單位合署辦公，目前還合署辦公的要限期分開；現職公務人員不得在行業協會兼任領導職務，離退休領導干部兼任協會領導的要嚴格按有關規定審批。

    （二）創造條件培育發展一批新的行業協會

    行業協會是能源行業管理的制度力量之一，但從行業協會的現狀看，機構改革與行業協會的建設不同步、行業協會發育不全。要使行業協會真正擔當起行業管理的重任，有待于行業協會的組建和功能的進一步完善。毫無疑問，行業協會必須堅持民間性和自律性，但在行業協會發展的初始階段，必須有政府的扶植和支持，給予行業協會定位、定性，并組織制定行業管理的法規、條例，使行業管理做到有法可依、有章可循。

    當前，能源行業協會的培育和發展，要圍繞推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命和全方位加強國際合作的總要求，調整優化協會的結構和布局，逐步形成門類齊全、層次清晰、覆蓋廣泛、作用明顯的行業協會發展格局。一方面，積極推進現有行業協會的改造與重組，增強服務會員、服務行業、服務政府能力；另一方面，圍繞規劃、建設、生產、運營、消費培育發展一批新的行業協會，培育一批按市場化原則規范運作、在行業中具有廣泛代表性、與國際接軌的行業協會。同時，調整全國性、區域性行業協會布局，將全國性的行業協會總部設在產業集中、便于開展服務的地區和城市，將具有產業、產品和市場優勢的經濟發達地區和城市的地方性行業協會依法重組或改造為區域性的行業協會。

    （三）改革和完善行業協會的監管方式

    能源行業協會本身也需要監督管理。一是政府對行業協會的管理，理順政府主管部門與行業協會的關系，改歸口、掛靠為聯系、指導、監督，逐步扭轉行業協會過多依賴政府的局面，使行業協會逐步過渡成為獨立的社團法人。二是行業協會自身的管理，改進行業協會的領導體制，完善企業家辦會方式，像培養優秀企業家、公務員那樣，關注行業協會專職人員選拔培訓，盡快將一批優秀的年輕干部推薦到行業協會去工作。三是行業協會作為一個組織群體的管理，隨著政府能源管理方式的轉變，行業管理的許多職能被移交給行業協會，政府面臨如何對眾多行業協會的有效管理問題。

    當前，政府能源行政管理部門要將能源行業協會納入能源監管范疇，將行業協會的培育發展和監督管理作為能源監管的工作內容之一納入制度體系。一方面，加強與行業協會登記管理機關的合作，建立行業協會綜合評價體系，建立評估機制和優勝劣汰的退出機制，定期跟蹤評估，對誠信守法、嚴格自律、作用突出的要予以表彰，并將評估結果作為轉移職能、購買公共服務等活動的重要依據；另一方面，建立與行業協會的日常聯系機制，重點圍繞制定、修改或者廢止涉及行業、產業利益的法規、規章、規范性文件、技術標準、行業發展規劃時征詢相關行業協會展開，并通過制定符合行業特點的活動準則和行為規范，通過項目委托、購買服務和政策扶持，引導行業協會健康發展。

    統籌行業協會能力建設

    當前，行業協會本身還不成熟，還不具備獨立開展行業管理的能力。一方面，由于歷史原因和體制原因，能源行業協會以官辦為主，政府色彩很濃，管理基本上封閉在本系統內，難以突破部門、地區、所有制的限制，也難以涵蓋全行業。另一方面，行業協會本身行為不規范，人員素質不高，組織制度不健全，由于缺乏經過專門訓練的干部隊伍、不能按市場公平秩序運作、也沒有健全的能適應并承擔自身行為法律責任的組織體系，使得其行為結果缺乏信用和權威，難以實現其為行業服務的目的，也難以吸引企業自愿加入。發揮行業協會的專業服務作用需要統籌行業協會能力建設。

   （一）建立健全行業協會法人治理結構

    行業協會屬于社團法人，要按照現代社會組織體制要求，圍繞強化自治功能，完善會員大會、理事會、監事會制度，落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，建立權責明確、運轉協調、有效制衡的法人治理結構，形成自我管理、自我發展、自我約束的運行機制，引導行業協會建立和完善以章程為核心的內部管理制度，依法按照章程開展活動，獨立承擔法律責任。

    當前，重點推進能源行業協會制度建設。理事會成員要嚴格按照民主程序選舉產生，會長（理事長）應由理事會提出人選，通過會員大會（會員代表大會）以無記名投票方式選舉產生，鼓勵選舉企業家擔任會長（理事長）；推行秘書長聘任制；建立健全行業協會法定代表人離任審計制度；引導行業協會遵循市場經濟價值規律、供求規律、競爭規律等市場化原則運作；支持有條件的行業協會在境外設立分支、代表機構，為實施能源“走出去”戰略提供專業服務。

    （二）推動行業協會實行職業化管理

    現階段能源行業協會的工作還是一件開拓性的工作。“事情要靠人去做、領域要靠人去開拓”。行業協會的發展成敗關鍵在人，協會工作班子是否強有力是協會一切工作的基礎。現有行業協會中人員老化現象比較普遍，知識、能力、結構也明顯不適應需要，根本原因還是一個用人體制和機制的問題。行業協會不應該成為安排退休富余人員的地方，而應該是改革的第一線，是創業的地方。行業協會要采取有效辦法，提供條件，吸收年紀輕、學歷高、有事業心的專業人才到協會工作；創造良好的環境，使這些人到協會以后，能夠創業、能夠成長。

    當前，重點推進能源行業協會職業化管理。一是專業化，能源行業管理本質上是一件高度專業化的工作，現代化治理需要專業人士和專家；二是組織化，建立能源產業不同行業協會從業人員的橫向與縱向聯系機制，讓行業協會聯合起來，形成“交互作用”，產生更大的影響和更好的效果；三是制度化，通過制度建設使得行業協會的各項工作建立在法律法規和各項行為規則基礎上。能源行政管理部門要會同組織人事部門將行業協會的人才隊伍建設納入統一規劃，造就一支專業化、職業化的行業協會人才隊伍。

    （三）完善行業協會工作人員激勵約束機制

    能源行業協會發揮作用總體上還需要發揮人自身的主觀能動性，其核心是機制，通過機制激發人、規范人、約束人。一是激勵機制，包括物質激勵和精神激勵，具體表現為薪酬激勵、晉升激勵以及各種物質、精神激勵；二是機會機制，為行業協會從業人員設計符合行業特點的成長通道；三是約束機制，將從業人員開展能力建設的意愿納入協會行為規范中來。

    當前，重點推進能源行業協會的勞動人事制度改革，全面實行勞動合同制度，保障工作人員的合法權益；落實社會保障制度，行業協會工作人員應按照國家有關規定和屬地管理原則，參加當地養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保險，履行繳費義務，享受相應的社會保障待遇；建立健全崗位管理制度，完善激勵機制，吸引優秀人才，優化人員的年齡、知識結構；開展行業協會專職工作人員的教育培訓、職業資格評定工作，并參照國家有關規定對符合條件的工作人員進行職稱評定。

    創新行業協會發展環境

    從國家治理現代化的高度科學把握能源治理，完善和發展中國特色現代能源體系，推進能源治理體系和治理能力現代化，需要構建由消費者、行業企業、行業協會、政府部門協同推進的能源治理體系。在過渡時期，能源行業協會離不開政府的扶持。行業協會為企業服務，服務收費、自收自支，這在市場經濟發達國家在理論上很容易找到的證明，在實踐中也很容易找到均衡點。但現階段在我國的行業協會中，兼職、專職者的工資、社會保障等由誰來解決？在制度上不清楚。企業認為，政府的協會憑什么讓我們養活；政府認為，行業協會通過服務收費自己養活自己，完全天經地義。“先有雞還是先有蛋”？以我國的現實條件，推動行業協會發展還離不開政府的支持，還需要“扶上馬，再送一程”。特別是在過渡時期，政府部門利用一定的行政力量對一些行業協會進行調整、合并，并培育、發展一些新的行業協會，都是十分必要的。從建立現代能源體系的要求看，我國的協會建設也不可能走西方市場經濟國家的“自發形成”的道路，需要政府的規劃、引導、扶持和協調，藉以促進政府轉變能源治理方式。

    （一）研究出臺“能源行業協會培育發展與監督管理辦法”

    我國能源行業協會的發展情況比較復雜，既有全國性的、又有區域性的；既有綜合性的、又有行業性的；既有官辦的、又有民辦的，還有半官半民的；既涉及生產領域，也涉及流通領域。由于這些組織是在不同歷史條件下成立的，各自設立的目的及職能、特點和所發揮的作用等也互有差異，許多功能因羈絆不能充分發揮甚至不能發揮。能源行業協會承擔行業管理、行業服務職能，迫切需要立法規范。在國家未出臺《行業協會法》的情況下，以部門規章形式研究出臺《能源行業協會培育發展與監督管理辦法》具有可行性。

    《能源行業協會培育發展與監督管理辦法》應包括以下內容：⑴明確規定行業協會的法律地位，明確行業協會的能源行業管理主體定位和設立、變更、注銷程序；⑵明確規定行業協會的職能，包括行業協會服務會員、服務行業、服務政府的責任和權力；⑶明確規定行業協會的管理體制，包括行業協會的制度準入制度（登記管理）和準入后的監督管理制度；⑷明確規定行業協會的組織體制，包括行業協會的經費來源、稅收優惠、雇員選聘、總分會關系等； ⑸明確規定行業協會的內部管理，包括行業協會的議事程序、內部規章制度、仲裁程序、處罰成員違規行為的強制程度等；⑹明確規定行業協會培育發展的政府職責，包括推進職能轉變，將適宜由行業協會承接的職能或者事項轉移或者委托給具備條件的行業協會，編制向行業協會購買公共服務目錄，建立與行業協會日常聯系機制等。

    （二）建立政府購買能源行協服務制度

    隨著能源管理體制改革的深化，傳統的通過政府部門直接負責行業管理的模式已被打破，政府能源管理的職能越來越側重于宏觀調控和市場監管，不再直接干預企業的具體經營行為，行業協會逐步成長成為繼政府、企業之后國家能源治理的第三推動力。行業協會具有專業、信息、人才、機制等市場資源配置方面的優勢，能做企業想要做，但靠單個企業做不到的事；能做市場需要做，卻又無人牽頭去做的事；能做政府想要做，卻無精力去做的事；行業協會能夠獲得來自政府和企業兩方面的信息與信賴，是其他組織所不具備的優勢，行業協會服務能源治理的優勢不可替代。

    當前，在政會分開的過程中，行業協會的成功轉型還需要政府提供“基礎工作量”，重點推進建立“政府購買服務制度”。在區分能源行政管理部門公共服務禁止購買、裁量購買、強制購買邊界基礎上，把政府直接向能源行政相對人提供的一部分公共服務通過市場機制交由具備條件的行業協會承擔；對行業協會受政府委托開展業務活動或提供的服務，政府應支付相應的費用，所需資金納入預算管理。

    （三）開展能源行協管理體制改革試點

    激發行業協會活力是推進能源體制革命的重要抓手，核心問題是處理好政府與行業協會的關系，使行業協會在能源行業管理中發揮應有的作用。建議選擇若干個市場化程度較高的省份，開展行業協會管理體制改革試點，推動行業協會先行先試和專門立法，探索建立科學、規范、有效的監管體制，健全行業協會法律法規體系；選擇若干個全國性的能源行業協會，開展行業協會代管關系改革試點，培育符合能源治現代化發展要求的行業服務主體。

    具體而言，能源行業協會管理體制改革試點主要圍繞四方面展開：一是政會分開，全面、徹底地把應該由行業協會行使的職能交給行業協會，行業協會從職能、機構、工作人員、財務等方面與政府及其部門徹底分開；二是自律機制，建立健全行業協會法人治理結構和優勝劣汰的退出機制，建立健全行業協會財務管理和資產管理制度；三是監管體制，改革能源行業協會登記管理制度，建立登記管理機關與能源行政管理部門協同監管制度；四是法規體系，建立政府購買行業協會服務的制度，創新行業協會稅收制度，健全行業協會法律法規體系。<