一文讀懂金磚各國可再生能源政策

    隨著傳統能源過度開采和消耗，能源問題成為重大的國際性問題。新興發展中國家的能源消費量占比達到世界的58.1%，其中中國已連續15年成為世界上最大的能源消費國，金磚國家經濟發展也面臨越來越大的“能源依賴”。可再生能源的發展對于世界各國達成氣候目標，實現綠色、低碳、可持續發展具有重要作用。2015年3月，金磚國家簽署了《金磚國家政府間科技創新合作諒解備忘錄》，確定包括新能源、可再生能源及能效等在內的19個優先合作領域。

    截止至2016年7月，金磚國家新開發銀行在正式開業一周年內完成的首批5個項目全部用于支持可再生能源領域，可再生能源發展均取得了進展。2015年，金磚國家可再生能源發電量占全球發電總量的33.4%(BP，2016)。

    由于市場失靈和市場障礙的存在，可再生能源發展需要依靠政策的扶持來配置已有資源，如果政策頒布不系統，政策效果將難以達到預期(Mezher等，2012)。金磚國家由于資源、技術發展等因素，在政策設計中必須重點針對自身存在的特有問題，或者雖然在發達國家有解決方案，但其解決方案不適用于發展中國家的問題(Auerswald、Branscomb，2003)。因此，比較金磚國家可再生能源政策，借鑒其他金磚國家可再生能源政策制定的經驗，對實現我國能源結構調整、促進可再生能源產業的健康發展具有重要意義。

    一、文獻回顧

    根據可再生能源及能源效率伙伴關系計劃(REEEP)和21世紀可再生能源政策網(REN21)對政策類型的劃分，可再生能源政策可分為四大類:

    (1)戰略規劃類政策。指包括能源目標政策和框架政策在內的，國家針對可再生能源所制定的長期整體發展計劃;

    (2)財政支持類政策。指國家為可再生能源發展所提供的各項資金支持政策，包括公共投資支持和研發支持政策;

    (3)金融激勵類政策。指國家為可再生能源相關企業提供金融稅收方面優惠的政策，主要包括貸款優惠、融資支持等金融手段，以及稅收減免等措施;(

    4)調控監管類政策。指國家針對可再生能源產業鏈運用法律、行政和經濟手段進行調控的政策，主要包括配額標準、電價政策和其他監管措施三種。

    在可再生能源政策的研究中，Bechberger等(2004)對德國可再生能源技術創新成功的原因進行分析時發現，國家的扶持政策是可再生能源發展成功的重要因素。Nie等(2016)通過建立包括政府、銀行和股東所有相關利益者在內的微觀經濟模型，分析銀行貸款和政府補貼對可再生能源發展的影響，認為政府補貼政策在可再生能源發展中起著關鍵作用。蘇竣等(2008)也在介紹中國可再生能源技術創新活動的特點時發現，中國的政府資金投入占可再生能源技術研發經費的絕大部分。

    在發展中國家中，政策的制度安排尚不能有效支持可再生能源的發展，一般存在以下阻礙:一是由于目前可再生能源產業和基礎設施建設方面存在壟斷使得能源系統高度集中，不利于可再生能源技術發展(World Bank，2006)，而大多發展中國家的政策仍圍繞這些壟斷供應商設計，對可再生能源的生產與發展形成了制度阻礙(Sen、Ganguly，;二是目前發展中國家可再生能源市場中專利保護不到位，監管體系不健全，政府缺少政策方面的推動力(Timilsina、Shah，2016)，從而造成可再生能源發展的政策阻礙。

    基于此，本文通過對金磚國家可再生能源政策進行分類比較，剖析各國間可再生能源政策的差異，借鑒各國利用政策推動可再生能源發展的經驗，為中國未來可再生能源政策設計提供建議。

    二、金磚國家可再生能源政策

    (一)金磚國家可再生政策頒布基本情況

    筆者分別從金磚國家多個部門的官方網站、相關的書籍、報刊、論文、統計報告、新聞報道、公開采訪等搜集可再生能源政策共394條。其中，巴西61條，俄羅斯27條，印度，中國195條，南非74條。

    將搜集的金磚國家可再生能源政策根據REEEP和REN21的劃分進行分類統計，分為四大類(見圖1)，結果發現:金磚國家可再生能源戰略規劃類政策的頒布水平相當;中國更為重視對可再生能源財政支持類政策的制定，印度和中國制定的可再生能源金融激勵類政策的占比較高;南非的可再生能源調控監管類政策比重顯著高于其他金磚國家。

    (二) 金磚國家可再生能源戰略規劃類政策

    金磚國家頒布的戰略規劃類政策幾乎沒有差異。戰略規劃類政策所包括的目標政策和框架政策，在頒布數量占比類似。

    但仔細分析各國政策，各國的目標和框架政策重點領域有所不同 (見表1) 。在可再生能源領域中，巴西最為關注生物質能、水能和電力生產；俄羅斯將能源效率的提高作為發展重點，未來可再生能源發展項目則關注水能技術；印度則將重點放在了風能、太陽能和生物質能研發上；中國更注重太陽能、風能和重點節能技術；南非則優先關注太陽能、生物質能以及能效問題等。

    (三) 金磚國家可再生能源財政支持類政策

    金磚國家中，中國較多的頒布了財政支持類政策，且以公共投資類政策為主，占比達到了18. 5%。金磚國家對研發支持類政策均投入較少。一方面，中國更加注重對可再生能源的公共投資。中國在可再生能源公共投資的投資金額和政策占比均居金磚國家首位。

    根據 REN21《2016年全球可再生能源現狀報告》可知，在對可再生能源電力和燃料的年投資中，中國投資額達到1029億美元，占全球總投資額的36%，位列全球首位，而發達國家整體的可再生能源投資額僅為1300億美元。

    中國一方面擴大國內可再生能源投資建設，另一方面加速可再生能源的海外投資布局。例如在國內，通過頒布《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》( 2010) 等政策促進可再生能源的基礎設施建設和設備采購方面的投資；在國際上，中國實行新的可再生能源 “走出去”戰略，可再生能源海外投資迅猛增長。

    據能源經濟與金融分析研究所 (IEEFA，2017) 報告顯示，2016年中國可再生能源的海外投資增加了60%，總金額達到了320億美元，成為世界可再生能源市場的領頭羊。另一方面，金磚國家研發支持政策頒布占比均相對較少。在可查到的金磚國家可再生能源政策中，涉及能源研發投入的政策占比均低于9%。

    政府的研發支持體現了國家對可再生能源技術創新的引導與規范，政府的研發支持降低了企業的成本與風險，從而激發企業擴大自身的研發投資，政府的資助具有選擇性，對于獲得研發支持的企業本身就是一種肯定，有利于吸引更多的外部投資。

    此外研發投入對能源效率的提高具有重要影響，研發投入會促進有關先進設備、技術與管理的有效研發勞動增加，并增加能源的循環使用，使能源得到充分使用，從而提高能源效率 ( 陳軍，2008)。上世紀80年代，歐盟19個主要成員國的能源研發投入占國家研發投入的比例均在7%－12%之間(OECD，2016) ，而金磚國家的能源研發投入占國家研發投入的比重2000年后才達到4%－7% (ASSA，2006)。

    (四) 金磚國家可再生能源金融激勵類政策

    印度和中國制定可再生能源金融激勵類政策的比重較為突出。其中，印度注重金融手段的使用，中國更注重稅收減免政策的使用。

    第一，印度重視金融政策對可再生能源的促進作用。以發展太陽能為例，印度的金融貸款優惠和融資支持政策主要特點如下: 首先，政府提供低息貸款。印度通過可再生能源發展署( IREDA) 對相關企業提供低息貸款，如2015年IREDA為印度并網屋頂太陽能項目推出為期九年的貸款計劃，利率保持在 9. 9% 至10. 75% ;其次，國有企業降低融資率。印度國家銀行 ( SBI) 等國有銀行和印度電力融資公司逐步降低國有可再生能源企業融資率以推廣綠色能源的使用。

    印度太陽能項目國內的平均融資利率的持續下降促進了該領域的投資，僅2016年第四季度的投資額就達到了7. 36億美元；再次，私人可再生能源企業可獲取特許權項目。印度政府向可再生能源企業授予特許權，采取“建設—運營—轉讓”模式，即企業得到特許權后可以在一定特許期內建設、經營可再生能源項目，在特許期后將項目無償移交政府的模式，該種融資方式既減輕了國家的財政負擔，又為太陽能項目發展帶來便利與機會。

    第二，中國可再生能源稅收減免政策的頒布比例較高。中國重視通過頒布可再生能源稅收政策促進可再生能源企業發展，可再生能源政策中18. 9%的政策為稅收政策。但相比于印度的可再生能源稅收政策，中國稅收政策工具設計較為單一，主要集中于對關稅、增值稅和企業所得稅的稅收減免和免征方面。

    印度的稅收政策從能源產業的投資和消費兩方面入手，不僅注意通過增值稅、所得稅等多稅種的減免來吸引企業對可再生能源產業的投資，而且重視從能源消費角度征收環境稅等來控制非可再生能源的使用。

    如印度2010年開始向生產、使用和進口的每噸煤炭征收50盧比 (約0. 75美元) 的碳稅，并將稅款全部投入到新能源基金中以投資清潔能源技術的創新與研發，從而通過降低傳統能源的使用以促進可再生能源的發展。

    (五) 金磚國家可再生能源調控監管類政策

    南非對調控監管類政策最為重視，占比達到37. 8% ，巴西在電價政策使用方面較為突出，印度和中國在可再生能源配額制方面處于金磚國家領先水平。

    第一，南非主要通過頒布監管與標準規范措施實施對可再生能源的調控監管。南非可再生能源的調控監管類政策具有以下特點:

    一是，法律形式政策占比高。南非頒布的 《國家能源監管法》(2004)、《國家環境管理修正法》( 2008) 等調控監管政策多以法律形式頒布，占全部調控監管類政策的40. 9%，法律形式的政策更具有權威性與持久性，使得監管執行力度更強;

    二是，監管環節具體細致。南非可再生能源調控監管政策針對不同行業不同環節制定具有針對性的標準與監管措施，如在 《電力監管法》( 2006) 中則為電力行業建立了國家監管框架，針對發電、輸電、配電、貿易、進出口等各環節制定了許可證發放和登記等具體監管措施;

    三是，重視對市場的刺激與投資鼓勵。南非通過《能源政策白皮書》(1998)、 《能源效率和需求側管理政策》( 2010) 和《電氣電子設備能效標識的強制性規范》(2014) 等政策推出可再生能源能效標識、競爭性投標、標準報價等措施以監管市場環境，占全部調控監管類政策的39. 3%，并傳播關于可再生能源技術及其應用的經濟、環境、社會和貿易利益的信息，促進和刺激了可再生能源市場。

    第二，巴西更重視可再生能源電價的調控監管政策，率先使用凈計量電價政策。可再生能源電價政策主要包括上網電價和凈計量電價政策等。

    上網電價政策即政府強制要求電網企業在一定期限內按照一定電價收購電網覆蓋范圍內可再生能源發電量，是目前全球各國使用最為廣泛的可再生能源政策，金磚國家都已使用。而凈計量電價政策是指擁有可再生能源發電設施的用戶從自己的電費賬單上扣除向電網輸送的電量部分，即僅計算用戶凈消費電量。

    截止至2015年底，全球共有52個國家采納了凈計量電價政策，其中主要包括美國和英國等發達國家，巴西也在其中，領先于大部分發展中國家。巴西能源監管機構ANEEL預計，到2024年超過七十萬用戶可使用凈計量系統，裝機容量總計2. 7GW，大幅提升光伏發電系統在巴西的影響。

    第三，印度施行可再生能源配額制。可再生能源配額制是指國家為培育可再生能源市場、保證可再生能源市場份額，對可再生能源發電在總發電量中所占比例做出強制性的規定，更多應用于可再生能源發展的成熟階段。可再生能源配額制度可以有效地促進可再生能源產業技術創新 (Menz、Vachon，2006；Yin、Power，2010)。

    印度注重可再生能源配額制在促進可再生能源技術創新領域的運用。印度《電力法》( 2003) 、《電價政策》(2006) 明確各邦電監會有權規定在供電區域內購買可再生能源發電的比例，即實行“可再生能源購買義務”政策;2011年政府對 《電價政策》進行修正，細化具體配額標準，提出專門針對太陽能0. 25%的配額標準；此外，印度還從供給側入手，實行 “可再生能源生產義務”，規定常規電廠安裝可再生能源發電機組，并且發電量至少要達到常規能源的 10% 。

    三、金磚國家可再生能源政策啟示

    通過對金磚國家可再生能源政策進行分類對比分析，發現金磚國家在可再生能源政策制定方面存在差異，借鑒其他金磚國家在可再生能源政策發展方面的經驗，我國可再生能源政策發展的主要啟示如下:

     1. 增大研發投入力度，提高技術推動作用。

    中國應逐步擴大可再生能源研發投入，結合目標政策與國家計劃實現可再生能源研發占比的不斷提升，重點支持可再生能源技術重點領域的研發，加強企業、大學、專業科研機構的產學研合作，以突破生產環節中關鍵設備裝置的制造，提高能源資源一次利用與循環使用技術水平，加速科技成果轉化，提高可再生能源效率。

    2. 擴寬融資渠道，吸引社會資本進入可再生能源產業。

    國家在制定可再生能源金融激勵類政策時，對不同類型可再生能源企業實行有差異低息貸款，降低相關企業特別是中小企業的生產成本，緩解資金壓力，同時降低了行業的準入門檻，提高可再生能源領域企業的發展活力。中國可建立多層次的貸款優惠機構體系，除政府、國有企業牽頭外，擴大其他商業性金融機構的參與，吸引更多資本進入。實現多種融資渠道的配合，利用特許權項目融資，既可以減輕政府的財政負擔，又能夠調動私有企業從事可再生能源行業的積極性。

    3. 完善可再生能源調控監管類政策，改善可再生能源市場環境。

    首先，中國的調控監管政策針對性不強，整體設計略顯粗糙，應進一步細化政策適用對象特征，盡可能制定針對不同產業不同環節更為細致的監管政策；其次，建立具體行業管理標準，完善可再生能源配額制度，發行可再生能源許可證，制定可再生能源電量固定采購價格制度，保證可再生能源所發電量全部上網，調動企業投資可再生能源的積極性；再次，擴大能效標識范圍，積極向公眾傳播可再生能源經濟、環境和技術等方面信息，提高可再生能源技術開發與應用的公眾意識，從價值鏈的后端拉動可再生能源的發展。

    4. 豐富政策工具的配套使用。

    中國目前各類可再生能源政策工具的運用過于單一化，應加強各類可再生能源政策中多種政策工具的綜合使用，以增強各政策工具的調控效果。

    中國可加強上網電價、凈計量電價政策與可再生能源配額制的配套使用；完善加速折舊、投資抵免等稅收優惠政策，建立涵蓋增值稅、所得稅、關稅、環境稅等全方位稅收優惠體系；實現政府直接財政補貼、低息貸款和間接信貸擔保多手段相適應的資本支持。