華北電力大學(xué)曾鳴：關(guān)于中國電改核心問題思考

    “2014電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)報(bào)告會(huì)”在京召開，來自華北電力大學(xué)的曾鳴教授在會(huì)上做了主題為《能源革命與法治社會(huì)背景下中國電改核心問題的思考》報(bào)告，曾鳴認(rèn)為，本輪電力體制改革必須順應(yīng)國際能源大勢(shì)，對(duì)準(zhǔn)綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動(dòng)我國加快形成能源節(jié)約型社會(huì)做出歷史性貢獻(xiàn)——這是檢驗(yàn)這場(chǎng)“電改”成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)和試金石。

    新一輪電改究竟改什么，怎么改？

    曾鳴認(rèn)為，電改需要注意五大核心問題：改變觀念；改革和重建電力規(guī)劃體系；改革傳統(tǒng)電力供應(yīng)體系；改革電力企業(yè)的功能定位；改革法規(guī)制度。他指出，與上輪電改不同的一個(gè)重大前提是，本輪電改的大背景已經(jīng)發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個(gè)重要標(biāo)志：一是國家已經(jīng)明確了“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想，二是中央已經(jīng)決定全面建設(shè)“法治社會(huì)”。

    第一，要改變觀念。

    首先，本輪改革核心價(jià)值取向與上輪電改具有本質(zhì)的不同，因而不是其簡(jiǎn)單延伸。上輪電改的價(jià)值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴(kuò)大電力供給規(guī)模。而本輪電改的核心價(jià)值取向是旨在建立一個(gè)綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國順應(yīng)能源大勢(shì)的電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。

    其次，本輪電改不僅要關(guān)注開源，更要關(guān)注節(jié)流，統(tǒng)籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀念，真正確立需求側(cè)節(jié)約資源等同于替代供應(yīng)側(cè)供給資源的新觀念，統(tǒng)籌兼顧電力供、需兩側(cè)的改革。既要改革電力供應(yīng)側(cè)，建立多元供應(yīng)、多輪驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)體系，又要改革電力需求側(cè)，建立節(jié)能減排、綠色低碳市場(chǎng)體系。從這個(gè)意義上說，需求側(cè)的消費(fèi)革命將是本輪電改的著力點(diǎn)和突破點(diǎn)。

    第三，本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計(jì)，其中政府能否在改革的政策激勵(lì)和法制環(huán)境設(shè)計(jì)上有所作為至關(guān)重要。政府在改革的頂層設(shè)計(jì)階段對(duì)于如何運(yùn)用市場(chǎng)杠桿，以及如何用“看得見的手”對(duì)市場(chǎng)化體制、機(jī)制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)、建立和引導(dǎo)，激勵(lì)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。

    最后，電改不能照搬發(fā)達(dá)國家的理論和模式，應(yīng)立足于中國電力體制的歷史、現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源與環(huán)境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。

    第二，改革和重建電力規(guī)劃體系。

    改革和重建電力規(guī)劃體系，要建立以綜合資源規(guī)劃（IRP）為核心的國家電力規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和實(shí)施體系。曾鳴表示，目前，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃原則上，仍然把不斷增加裝機(jī)容量和擴(kuò)大電網(wǎng)規(guī)模作為主要價(jià)值取向。然而，在我國經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境雙重約束的國情下，這種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現(xiàn)習(xí)主席提出的關(guān)于“抑制不合理能源消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，加快形成能源節(jié)約型社會(huì)”的能源革命目標(biāo)。因此，國家電力規(guī)劃設(shè)計(jì)體系的改革和重建應(yīng)是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關(guān)鍵之一。

    第三，改革傳統(tǒng)電力供應(yīng)體系。

    正如“能源革命”所要求的，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，順應(yīng)國際大電網(wǎng)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)技術(shù)革命，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應(yīng)是本輪電改的重要使命之一。當(dāng)前，以分布式發(fā)電和微電網(wǎng)為標(biāo)志的多元電力供應(yīng)體系已是當(dāng)代國際能源技術(shù)革命的大勢(shì)所趨。

    實(shí)踐證明，分布式發(fā)電與微電網(wǎng)結(jié)合，不僅可以就地提供電力資源，同時(shí)還可以提供諸如無功功率和電壓控制，旋轉(zhuǎn)備用和事故備用供電，調(diào)頻和負(fù)荷跟蹤以及黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)，能夠有效地提升電力系統(tǒng)的供電安全和應(yīng)急能力。同時(shí)，隨著新能源和分布式發(fā)電的上網(wǎng)，配電網(wǎng)正在從單向電力傳輸?shù)谋粍?dòng)配電網(wǎng)向雙向電力傳輸?shù)闹鲃?dòng)配電網(wǎng)過渡，英國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)將這一挑戰(zhàn)稱為“英國再布線”。可見，這種新型電力系統(tǒng)對(duì)實(shí)現(xiàn)能源革命的目標(biāo)具有十分重大的意義，本輪改革應(yīng)大力推動(dòng)傳統(tǒng)電力供應(yīng)體系向這一符合國際能源大趨勢(shì)的方向加快轉(zhuǎn)型。

    第四，改革電力企業(yè)的功能定位。

    曾鳴認(rèn)為，以能源革命為背景和目標(biāo)的新一輪電力改革，必然是一場(chǎng)打破舊傳統(tǒng)，重建價(jià)值觀，構(gòu)建新體系的深刻變革，必將推動(dòng)傳統(tǒng)電力企業(yè)思想觀念、經(jīng)營目標(biāo)、管理模式乃至技術(shù)路線的重大轉(zhuǎn)變。

    第五，改革法規(guī)制度。

    電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據(jù)，做到立法與改革有機(jī)銜接。政府在設(shè)計(jì)制訂適應(yīng)改革的政策法規(guī)和制度框架中應(yīng)起主導(dǎo)性和決定性作用。包括以下幾方面著力點(diǎn)：

    （一）法規(guī)建設(shè)方面

    （1）重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費(fèi)、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。

    （2）新《電力法》的核心價(jià)值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而應(yīng)作“革命性”的重塑。

    （3）新《電力法》不可或缺的幾項(xiàng)內(nèi)容是：明確建設(shè)能源節(jié)約型社會(huì)中全社會(huì)和全體公民必須承擔(dān)的法律義務(wù)；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃（IRP）設(shè)計(jì)主體的法律定位；明確電力市場(chǎng)主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)化公用事業(yè)的性質(zhì)以及作為IRP實(shí)施主體的功能定位；明確保障、鼓勵(lì)分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。

    （二）市場(chǎng)機(jī)制方面

    建立發(fā)電企業(yè)低碳發(fā)電長期合同（低碳電量比例）和低碳容量目標(biāo)（低碳裝機(jī)比例）的激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制、價(jià)格及財(cái)稅政策，鼓勵(lì)其優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加大對(duì)清潔能源、新能源、分布式發(fā)電的投資，并保證其可預(yù)期的投資收益；建立電源項(xiàng)目投資市場(chǎng)，由政府授權(quán)部門統(tǒng)一招標(biāo)，取消發(fā)電項(xiàng)目和上網(wǎng)電價(jià)審批機(jī)制，改為主要由市場(chǎng)決定建立和完善碳排放交易、發(fā)電權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制；建立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施IRP/DSM的激勵(lì)機(jī)制，如允許其在電價(jià)中回收DSM成本，或允許其對(duì)提高用電效率的效益進(jìn)行分享以及必要的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；允許電網(wǎng)企業(yè)為用戶提供節(jié)能貸款并直接在節(jié)省電費(fèi)中還本付息；配電網(wǎng)側(cè)適時(shí)建立（增量）分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及監(jiān)管體系，培育微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及其輔助服務(wù)市場(chǎng)，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件；建立市場(chǎng)導(dǎo)向的新型電價(jià)結(jié)構(gòu)體系和價(jià)格形成機(jī)制。以綠色低碳為基本準(zhǔn)則，發(fā)電側(cè)形成不同性質(zhì)電源差別電價(jià)體系，引入碳排放價(jià)格底線；電網(wǎng)側(cè)明晰輸電、配電、零售等價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；需求側(cè)進(jìn)一步完善節(jié)能減排導(dǎo)向的價(jià)格體系。

    （三）政策環(huán)境方面

    建立碳排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化碳排放法制管控和監(jiān)管約束；向全社會(huì)征收碳排放稅；完善新能源、分布式能源、電動(dòng)運(yùn)輸?shù)蓉?cái)政補(bǔ)貼政策；稅費(fèi)改革，包括減免節(jié)電設(shè)備（照明節(jié)能、建筑節(jié)能、光伏、風(fēng)電、電動(dòng)汽車等）和零部件的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免等等；建立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行績(jī)效與售電量相脫離（“脫離機(jī)制”）的新型考核評(píng)價(jià)體系；政府的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制。<